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海綿遷安綠意濃,北方水城韻無窮
——全國首個海綿城市縣級市試點示范效應凸顯
2019-10-31 09:57:37來源:中國建設報    作者:記者 劉宏偉 楊夢晗 通訊員張小彬 李 揚 李清柳

萬眾矚目,恰逢其時。這句話無疑是對河北省遷安市海綿城市建設試點時代背景最貼切的形容。

城鎮化是現代化的必由之路,但控制好城市發展規模和增強承載能力是基本前提,而以人為中心的綠色低碳的生產生活方式和低影響開發城市建設運營模式是核心。為此,2015年發布的《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出嚴格控制特大城市規模,增強中小城市承載能力,促進大中小城市和小城鎮協調發展。2016年出臺的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》具體要求“提升縣城和重點鎮基礎設施水平”、“培育發展一批中小城市”。時隔37年召開的最近一次中央城市工作會議進一步指出“要控制城市開發強度”,防止城市“攤大餅”式擴張。截至2018年末,我國共有縣級市375個,無疑是推進新型城鎮化的重心。海綿城市建設作為一種全新的城市發展科學理念和方式,其在推進縣級市綠色城鎮化過程中的重要性不言而喻。而遷安,作為其中之一也是截至目前全國惟一的海綿城市建設縣級市試點,其試點探索的重要價值可想而知。更何況,遷安還是京津冀城市圈中的重要節點城市,這些都是遷安海綿城市建設萬眾矚目、恰逢其時的重要原因。

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“海綿遷安”開顯“北方水城”風韻

遷安不負眾望,在2015年成功申報成為全國首批由中央財政支持的海綿城市建設試點后,不忘初心,牢記使命,在21.5平方公里的試點區域,展開了一系列求真務實、真抓實干的試點建設舉措,投資24.56億元,通過實施城市低影響開發、內澇防治、水質改善、供水保障與能力建設5大類共189項工程的建設,不僅成功把城市大量的綠和水留了下來,保住了遷安的綠城水韻,而且還在海綿城市建設思路、組織管理、實施路徑和經驗教訓方面做出了卓有成效的探索,從全過程、全產業鏈的視角形成了一套符合北方縣級海綿城市建設可復制、可推廣的“遷安經驗”,為探索京津冀缺水地區水生態修復、新興城市水資源保障、新老城區整體海綿城市建設推進,尤其是為我國北方縣級市的海綿城市建設發揮了重要的引領示范作用。在前不久住房和城鄉建設部、財政部、水利部針對全國首批海綿城市建設試點的終期績效考核中,獲得佳績。

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海綿校園里開心的“海綿寶寶”

一、摸底本地,規劃引領

遷安,是一座地道的水城。1208平方公里的總面積內,灤河、青龍河、西沙河等16條大小河流在其境內的流域面積超過700平方公里,水資源總量達3.9億立方米。但遷安位于燕山—太行山600毫米降雨線一帶,屬于暖溫帶半溫潤大陸性季風氣候區,雨熱同期、降雨集中,導致一方面常年缺水,另一方面汛期大量降水白白流失。加之具有盆地的特有地形,極易形成城市內澇、洪水等自然災害。人均水資源量僅504立方米。地表水可利用量小,地下水開發利用強度達到76.1%。這些客觀情況,正是遷安積極申報海綿城市建設試點的內在需求。

理想很豐滿,現實太骨感。這是遷安海綿城市建設試點之初面臨的具體情況的客觀寫照。基礎差、底子薄、技術缺乏……在這樣的現狀下開展海綿城市建設,真可謂壓力山大。

窮則變,變則通,通則久。面對困難,遷安廣大黨員干部沒有退縮,而是決心以時不我待的緊迫感、舍我其誰的使命感,攻堅克難,迎難而上。積極響應國家生態文明建設要求,緊抓京津冀協同發展機遇,“牢固樹立抓城建就是抓轉型、抓發展、抓民生”的理念,堅持以“1-3-38-48”四級城鎮發展體系為總攬,按照“一河、兩區、兩城”的城市發展框架,以海綿城市建設為突破口和著力點,積極進行資源型城市轉型,堅定走加快轉型、綠色發展、跨越提升的道路,將綠色發展理念融入城市建設發展,構建山水林田湖草“命運共同體”,助推“北方水城、美麗遷安”的提檔升級。

摸清本地,科學規劃。對于城市規劃,習近平總書記曾做過精辟闡述:“規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。”而作為城市發展的新理念、新方式,海綿城市建設的科學規劃尤其重要,為此,國務院辦公廳印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中明確指出:“科學編制規劃。編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及道路、綠地、水等相關專項規劃時,要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標。”為此,遷安采取由海綿城市建設示范區向88平方公里的城市規劃全域拓展的思路,要求專項規劃達到控制性詳細規劃的深度。在《遷安市海綿城市建設區專項規劃》中明確要求以“滲”、“滯”、“蓄”、“凈”、“用”、“排”多目標雨水控制為導向,以恢復城市良性水文循環、促進城市可持續發展為最終目標。同時將海綿城市建設的目標指標納入城市建設各項規劃的指標體系中,使海綿城市建設理念貫穿到城市基礎設施、城市水系、園林綠地等規劃建設中,發揮相關專業規劃的支撐作用。

在科學規劃的引領下,遷安圍繞“北方水城、美麗遷安”的目標定位,按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的總體思路,從構建城市生態格局出發,對河流、湖泊、濕地、溝渠等水敏感地區進行重點保護,對受到破壞的水生態進行恢復和修復,讓城市湖泊水系、公園綠地等“海綿體”發揮作用。同時,對城市的排水管網進行雨污分流改造,通過自然和人工相結合的手段,實現雨水自然積存、自然滲透、自然凈化,進一步提升水城的水環境質量。具體到規劃層面,從優化城市排澇系統、提升城市水環境、完善城市供水系統、提升城市生態宜居環境四個方面出發,將雨水在建筑小區、綠地廣場、道路綠化帶等進行源頭滯蓄控制,并通過建設改造城市排水系統(包括管網、泵站、調蓄池等)等進行過程轉輸控制以保障城市排澇安全,改善升級城市污水處理設施提高出水水質,同時通過河道整治等進行雨水的末端處理,建設生態宜居的海綿城市,全面解決中心城區水安全、水環境、水生態、水資源等綜合問題。實現雨水年徑流總量控制率76%,排水防澇保證20年一遇暴雨不成災,同時城市水環境得以明顯改善,三里河水質達到Ⅳ類水平,最終實現“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的目的。

二、加強領導,協同發力

海綿城市涉及領域、部門、技術眾多,若無領導的高度重視和強有力的協調機制,無論是規劃落地,還是順利推進項目建設,都將是一句空話。因此,遷安市委市政府從試點之初就認識到了這一點并采取了針對性的措施。市長親自掛帥,主動出擊,組織協調與遷安海綿城市建設相關的單位、部門、業主、物業等,主導推動引智借腦、吸引社會資本、整體規劃、建設運維等各項工作的展開,始終將海綿城市建設當成全市發展的重點工作常抓不懈。每年的市委全委會都重點安排部署,召開各類專項會議聽取工作推進情況匯報,研究解決項目建設過程中遇到的困難和問題;市委、市政府主要領導多次帶隊到中省財政、住房和城鄉建設、水利等部門匯報相關工作;多次組織現場督導檢查和人大代表、政協委員現場視察活動,帶動形成了逐層擔當、奮勇爭先的良好工作氛圍。

強化部門聯動。以審批局為核心,整合發改、自然資源、住房和城鄉建設、水利、林業等部門力量,建立了海綿城市建設項目綠色審批機制,優化審批流程,壓縮審批時限,重點項目采用容缺審批,及時辦理了“一書三證”;以住房和城鄉建設局為核心,組織市政、園林、安監、質監、檢測等力量,建立了海綿城市建設項目工程管理協調機制,完善監管方案、優化監管方法,提高監管效率;以財政局為核心,整合審計、督查等力量,建立了海綿城市建設項目資金安全使用機制,在建設過程中,審計部門建立了第三方跟蹤審計單位服務庫,無論政府項目還是PPP項目,都聘請跟蹤審計單位,對工程材料定價、定量進行全過程跟蹤;財政部門委托北京大岳咨詢有限責任公司對PPP項目進行年度評估;以政府督查室為核心,整合國土、街道辦事處、屬地政府力量,加強海綿工程建設外事協調力量,全力以赴創優建設環境,“部門統籌”機制形成。

倡導全民共建。作為重大的民生工程,海綿城市建設離不開市民的理解支持和配合。為此,遷安海綿辦采取了在電視臺持續開辟“海綿城市進行時”專欄、開辦“遷安海綿城市”微信公眾號、成立海綿城市群眾意見受理中心等措施,積極宣傳海綿理念,通報海綿進展,了解海綿需求。在規劃、方案編制過程中,累計收到合理化建議571條,提高了方案的針對性。群眾在潛移默化之中增強了參與海綿城市建設、參與城市治理的積極性和主動性。全民參與、共治共管,形成了城市治理工作合力。

三、創新投融資,合規使用

巧婦難為無米之炊。資金保障是海綿城市建設的關鍵因素之一。

照常理,作為惟一的縣級市試點,遷安海綿城市建設應該是最缺資金的。然而,遷安反而“不差錢”。首先得益于他們在PPP模式方面的創新,為發揮社會資本的效率優勢和促進政府職能轉變,針對海綿城市建設項目散、小等特點,遷安按照源頭治理—過程控制—末端整治的總體思路,將海綿城市可經營項目和非經營項目進行組合,采取將113個海綿項目整體打包方式引進社會資本,成為全國第一批海綿城市建設試點首家引入社會資本的城市。

遷安海綿城市建設“不差錢”,不僅僅因為PPP模式引來的社會資本,還得益于該市創新投融資模式,成立了全國首支海綿城市建設引導基金,已籌集到12億元資金,對海綿城市建設資金起到了支撐作用。

除了上述資金外,遷安在海綿城市建設過程中,還使用了多種途徑資金,包括中央補助資金、地方配套資金、項目公司資金、企業自建資金等。為在如此復雜的工程和多途徑支出方面保障安全,政府相關部門建立了多項資金管理制度和保障體系。

一是發揮跟蹤審計作用,確保資金支出安全。由于海綿城市試點項目的特殊性和專業性,針對項目實施中出現的工程內容調整,改變常規進度款的撥付條件,在合法合規前提下靈活應對。同時嘗試性地引入資金的過程跟蹤審計,將結算審計相關工作前置,保障項目建設資金的安全,提高資金使用效率。二是加大資金審計,保障專款專用。為科學合理有效使用海綿城市專項資金,市海綿辦組織市財政局、審計局、跟蹤審計單位形成聯合工作組,定期開展海綿城市專項資金審計核查工作,確保專項資金從財政下達到建設單位審批、專項資金撥付各環節都依法依規高效運轉。

四、因地制宜,統籌推進

遷安城市主城區建成區面積25平方公里,海綿城市建設試點區面積達到21.5平方公里,占建成區比例達到86%。遷安把全部內澇積水點納入解決范圍,關聯項目同步實施,全力解決城區雨污合流、雨水管徑設計標準低、老舊小區基礎設施破損嚴重、道路綠化景觀效果差等問題。與此同時,遷安承擔著上級安排部署的各項城市建設任務,為避免反復開挖、重復建設,遷安把統籌目標導向、集中問題解決作為核心辦法。結合海綿城市監控平臺,打造智慧水務,嵌入南京冠圖規管系統,實現平臺評估、審查、審批、監管全流程,協同推進國家智慧城市試點工作。統籌省市安排部署既有建筑節能改造、老舊小區改造、河流排污口治理等工作,融入海綿城市建設之中,實現施一策而統全局的效果。具體到施工建設方面,主要開展了以下幾方面的創新探索:

一是嚴控新建項目。新建項目通過“一書兩證”的管控,嚴格約束其按照海綿城市建設指標要求進行項目建設,避免今后重復改造。

二是老舊小區牽“牛鼻子”。以老舊小區及城中村等重點難點項目為樣板示范。其中,城中村以村干部領導宅院為突破口進行海綿化改造,老舊小區選取宅間單元為樣板進行海綿化改造,將海綿化改造與功能提升、景觀美化相結合,讓市民切實感受到海綿城市建設帶來的實惠,形成“以點帶面”的實施效果,促進海綿工程的全面開展。

三是堅持做“海綿+”。以海綿化改造為核心,同時與城市更新緊密結合,補齊不同區域之間的基礎設施短板。其中,老舊小區及城中村在海綿化改造中,進行了雨污管網分流改造,平整了道路,并適當增加了路燈、監控設施及健身器材等便民服務設施;商品房小區及公共建筑群則結合低影響開發改造,提升了場地的景觀美化度,城市道路進行了雨污管網的改造……海綿化改造完成區域,基礎設施居住環境得到改善,內澇積水得到有效緩解。因此,遷安的海綿城市建設越來越受到居民的理解和支持,海綿城市試點建設的進程也得以加快。

四是探索地方新技術、新材料、新工藝的運用。一是根據城區位于灤河沖積平原、地下水滲透性大的特征,結合縣級城市建設強度低、綠化面積大的特點,遷安科學運用“滲、滯、凈、用”等綠色海綿手段,大規模建設下沉式綠地、雨水花園、生物滯留帶等設施,總量達到80萬平方米。二是結合礦產城市特點,遷安為鋼鐵大市,生產鋼鐵產生的大量鋼渣資源豐富,為實現鋼渣資源的充分利用,遷安與河海大學合作,研發出鋼渣透水混凝土、鋼渣透水磚等新型材料,并在下墊面改造中積極使用;在公園綠地建設中,大量采用本地銹板、廢棄建筑材料等,通過廢物再利用,走出一條節約環保的海綿建設道路。

五、精益求精,成效凸顯

試點建設以來,遷安深入貫徹落實習近平總書記關于加強海綿城市建設講話精神和中央城市工作會議要求,堅持“面子”、“里子”一起抓,以解決城市內澇為突破口,設定海綿城市試點區的建設目標,有針對性地治理和優化城區中的道路管網和小區排水設施,提高易澇區的排水能力,逐步根治內澇現狀,增強城市韌性,提升城市品質,探索了一條京津冀缺水地區水生態修復的現實路徑,更以海綿城市建設為契機,從根本上理順了城市治理體系,提升了城市治理科學化、精細化、智能化水平。

海綿城市建設以來,遷安以提升群眾的幸福感和滿意度為出發點和落腳點,著力共建共享,一座綠色、宜居的北方水城浮現在人們眼前。行走在遷安的街頭巷尾,海綿城市建設惠民成果隨處可見。從小區到公建區、從街頭巷尾到城市主干路、從公園綠地到湖泊水系……城市的每一個角落都因為海綿城市的建設而悄然發生著變化,實現了生態性、景觀性、功能性的同步提升。

生態環境明顯改善。遷安海綿城市試點建設過程中,徑流控制效果明顯,河道生態岸線大幅增加、城市水面率達標、地下水埋深保持穩定、水生態系統逐步恢復、本地棲息生物種類增多、生物多樣性顯著提升。尤其是三里河郊野公園和三里河生態走廊建設工程,經過建設,三里河試點區段的河道生態岸線總長5公里,生態岸線率達到98%,恢復了生態功能。

城市內澇得到有效治理。通過全面治理和優化道路管網、小區排水設施,提高排水能力,打通“城市脈絡”,新建改建雨水、污水管網50余公里,海綿化改造道路29條,累計疏通、清理、修復管網102公里,新增雨水箅子500多個。消除試點區內澇積水點39處,有效解決了城市內澇問題。2019年8月,臺風利奇馬過境時,原內澇點無一積水。

城市水系暢通景美。三里河是遷安的“母親河”“城中河”,全長13.4公里,沿岸生活著8.3萬人口,占全市的33.2%。為進一步改善水質,遷安在源頭改造了18公頃的左岸綠地,在河兩岸實施了22公頃的LID設施,在下游進行了河道清淤,打造了河暢、水清、岸綠、景美的生態廊道風景,通過改造三里河水質達到地表水Ⅳ類標準。

小區品質大幅提升。秉承低影響開發的理念,累計改造綠地面積約77.5萬平方米、種植喬灌木30余萬棵,小區面貌煥然一新,生態景觀檔次明顯提升。堅持“海綿+”理念,安裝健身器材1100余件,安裝條椅、坐凳360余套,方便了居民的休閑游憩。

市民滿意度增高。海綿城市試點建設以來,共收到群眾錦旗、感謝信300多面(封),社會各界表達感謝電話、短信、網評4萬多次。

六、試點打樣,深入推進

2017年5月23日,習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議時強調:抓好試點對改革全局意義重大。要認真謀劃深入抓好各項改革試點,堅持解放思想、實事求是,鼓勵探索、大膽實踐,敢想敢干、敢闖敢試,多出可復制可推廣的經驗做法,帶動面上改革。《指導意見》更是明確要求:住房和城鄉建設部要會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設工作,繼續抓好海綿城市建設試點,盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目,經驗成熟后及時總結宣傳、有效推開。遷安在全力干好試點建設的同時,適時總結經驗做法,全面發揮試點示范價值,力求海綿城市建設能夠順利地深入推進。

一是體制機制逐步完善。為建立健全海綿城市建設管控體系,先后共出臺規劃建設管控、技術標準規范、投融資機制建設、績效考核與獎勵、產業發展與優惠以及海綿城市建設宣傳共計六類31個管控文件。

二是專門機構及時設置。設立“海綿城市管理中心”(以下簡稱海綿管理中心),機構設置在市住房和城鄉建設局,是研究海綿城市行業發展、協調和解決海綿城市建設和運營問題的專門機構,旨在推動海綿城市建設及PPP項目運營依法依規高效開展。

三是海綿“專家”學以致用。外腦借智+本地專業人才模式,重點加強市內業務骨干和專業技術人員的培養,全部充實到一線參與海綿城市建設,在實踐中學習方案審查、工程管理、運營考核等知識,為提升城市治理水平提供了人才儲備。

四是海綿文化持續升華。進一步優化在海綿城市建設中形成的政府部門協調制度、民眾參與制度、約束激勵制度,讓“海綿”變為美好生活的組成部分。2018年,在國際風景園林師聯合會亞非中東地區獎(IFLA AAPME)評選中,遷安濱湖東路集雨型綠地示范項目獲評“雨洪管理類(建成)杰出獎”,三里河兩岸環境整治建設項目被評為“中國人居環境范例獎”。

五是總結形成立足政府層面推進海綿城市建設的“4185模式”。在試點建設過程中結合遇到的各種問題、困惑、教訓,對縣級海綿城市建設形成“政治使命、民心工程、科學實踐、改革創新”4個層面認識;探索出“政府主導、項目公司推動、專家指導、部門統籌、公眾參與”的1條建設路徑;做好了“政府怎么組織、方案怎么確定、社會資本怎么合作、工程怎么管理、資金怎么安全、民眾怎么參與、效果怎么評價、長效機制怎么建立”8個方面重點;總結出“項目方案設計、工程招投標管理、施工過程控制、社會資本選擇、緊急狀況處置”5個方面寶貴經驗。

六是加強運維,全域推廣。遷安作為全國惟一的縣級試點城市,初心化于行動,行動顯出特征,遷安海綿城市建設鮮明地呈現出“橫向到邊、縱向到底”的“土特征”。“橫向到邊”。邊,是探索追求的邊界。對遷安而言,是北方地區乃至全國縣級城市的示范使命,是21.5平方公里示范區后遷安全域的推開,也是示范區內LID設施的盡量不拋棄,也是“滲滯蓄凈用排”技術手段的綜合運用。目前,已完成3.5平方公里拓展區可行性研究,重點按照群眾的呼聲,結合源頭減排進行小區環境整治提升;對示范區外項目嚴格管控,全部明確海綿指標,聯合審查海綿方案,做到建設一片、達效一片。第八實驗小學、萬生花苑、萬生景苑、上東苑·伯城等各類新建項目的規劃設計方案、施工圖設計均按照《海綿城市專項規劃》的技術指標,予以提前控制;在工程實施過程中,海綿管理中心對其海綿城市建設部分予以監管;最后在項目竣工驗收環節,海綿工程專項驗收作為整體工程竣工驗收備案的前置條件。“縱向到底”。底,是覆蓋延伸的方向。遷安海綿城市是目光朝下的海綿城市,是利用海綿技術和理念實現全域生態治理為目標的城市。遷安把三里河流域治理理念運用于灤河、西沙河治理,把試點區海綿城市建設經驗運用于右岸新城規劃建設,更把黑臭治理的技術投向800個農村納污坑塘的改造。

為規范海綿城市低影響開發設施維護作業的安全管理和科學操作,保障LID設施長期、有效、穩定地運行,提高管理人員和操作人員的技術水平,達到有效控制地表徑流、峰值流量和徑流污染的目的。遷安結合北方城市的特點,針對市內所有新建、改建及擴建海綿城市建設主體工程的運營維護需要,根據《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建》及《遷安市海綿城市建設區專項規劃》等相關要求,針對不同的項目類型制定了相應的運營維護要求和重點措施,制定出臺了遷安市海綿城市建設工程運營維護手冊,為后期海綿城市運營維護提供合理的運營維護對策。

為確保海綿城市各項目在運營維護期內的正常運行,實現各環節的良好運作,達到海綿城市投資效益,海綿管理中心開展了現場巡查、汛期巡查維護、下發整改通知單/任務單、組織召開調度會/協調會、對現場維護人員進行崗位培訓等工作,不斷提升遷安海綿城市建設后期運維工作的質量。在2019年集中降雨期間,海綿管理中心結合一體化信息平臺的實時數據監測系統,安排專人對市內原39處內澇積水點及重點海綿項目及大型雨水調蓄設施進行了現場巡查,并對積水點雨前、雨中及雨后排水情況進行了數據采集匯總。同時針對雨季強降雨等極端天氣,海綿管理中心第一時間下發了“加強雨季各項目后期運營維護的通知”、“關于再次加強雨季各項目調蓄池巡檢的通知”及“要求各有關單位/公司再次加強自身承建項目的調蓄池等蓄水設施的巡檢工作”等重要通知。在2019年度多次集中強降雨及臺風期間,海綿城市各項目的設備運轉正常、試點區內無內澇積水現象,海綿城市建設效果良好。

遷安海綿城市建設試點工作始終堅持高起點謀劃、高標準建設、高效率運營,實現道路平整、廣場靚麗、湖泊清澈、綠帶成蔭、鳥語花香,讓一條條景觀水系、一片片綠地草坪,像一顆顆璀璨明珠鑲嵌在遷安這座北方水城之上,形成天藍、地綠、水清、城美的生態宜居城市。遷安成功打造中國海綿城市建設的“縣級市樣板”,掀開了城市建設和諧、綠色、高質量發展的新篇章!

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九江停車場通過海綿化改造后的實效


圖片由遷安海綿辦提供


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